El cuaderno de la Coordinadora Residente: la institucionalidad en el Ecuador

Aunque esta cita se remonta al diplomático francés y “padre de Europa” Jean Monnet, resulta igualmente cierta al aplicarse al contexto ecuatoriano.

Las instituciones son la columna vertebral de cualquier sociedad. Desempeñan un papel crucial en la configuración del panorama político, social y económico. Unas instituciones sólidas son esenciales para una buena gobernanza, ya que proporcionan un marco para la toma de decisiones, garantizan la rendición de cuentas y promueven la transparencia. Las instituciones pueden protegernos de la violencia, garantizar nuestros derechos y el acceso a la justicia, siempre que sean inclusivas, eficaces y responsables. Contar con instituciones sólidas es un elemento central de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, tal como se reconoce en el ODS 16: sin ellas, no puede haber progreso en la prestación de servicios esenciales como salud, educación o agua potable.

Ecuador atraviesa una crisis de confianza pública en las instituciones como consecuencia de la inestabilidad política, los conflictos entre poderes del Estado, la corrupción y el aumento de la delincuencia. En 2024, solo el 19% de la población estaba satisfecha con el sistema democrático, y el 81% cuestionaba la transparencia de los procesos electorales (según datos de Latinobarómetro). Instituciones clave, como la Asamblea Nacional y el sistema judicial, tenían un índice de aprobación del 18%. Ecuador obtuvo una puntuación de tan solo 32/100 en el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional.

Según David Chávez, profesor de sociología y ciencias políticas de la Universidad Central del Ecuador, “la crisis [institucional] es el orden en Ecuador”. Chávez argumenta que la historia política del país siempre ha tenido un carácter oligárquico, bajo el cual las élites han gobernado para su propio beneficio, sin considerar los intereses nacionales. Esto ha generado un debilitamiento institucional, con entidades cooptadas por intereses políticos y corrompidas. “Los ecuatorianos siempre han tenido baja confianza en las instituciones y hoy la juventud tiene desconfianza absoluta en la democracia”, añade.

De su lado, María Paz Jervis, presidenta del Comité Empresarial Ecuatoriano, considera que la institucionalidad radica en el Estado y su modelo de gobernanza. “Tenemos un sistema de Estado súper complejo, donde (se) perpetúa unas condiciones de hiperpresidencialismo, de falta de alternabilidad y, en nuestra visión, de límites al desarrollo”.

Fortalecimiento de los sistemas electorales

Si bien el fortalecimiento institucional siempre ha sido parte integral de la labor de Naciones Unidas en Ecuador, en los últimos años los esfuerzos se han intensificado.

A petición de las autoridades nacionales, desde 2019 Naciones Unidas trabaja para garantizar que los procesos electorales sean eficaces, transparentes e inclusivos, abordando los desafíos estructurales y promoviendo una democracia más sólida y representativa. Liderado por PNUD y financiado por la Unión Europea, España y Suiza, el proyecto “Fortalecimiento Democrático de las Instituciones Electorales del Ecuador” busca consolidar el sistema electoral mediante asistencia técnica e institucional. Así, el Consejo Nacional Electoral ha mejorado sus capacidades de comunicación estratégica y planificación electoral, y los jueces del Tribunal Contencioso Electoral han sido capacitados en justicia electoral y violencia política de género. Para promover la inclusión, PNUD y ONU Mujeres han promovido la participación de mujeres, jóvenes y pueblos indígenas, y ACNUDH ha trabajado con la comunidad LGBTIQ+ para garantizar que sus derechos y voces estén representados en los procesos democráticos. Además, PNUD y UNESCO han unido fuerzas para abordar el creciente desafío de la desinformación, incluyendo el uso de eMonitor+, una herramienta que monitorea el discurso de odio y el contenido tóxico en redes sociales.

Desde mi llegada al país, en septiembre de 2020, Ecuador ha celebrado tres elecciones legislativas y presidenciales —en primera y segunda vuelta—, dos consultas populares y una elección de autoridades locales. Los desafíos han sido numerosos: la pandemia, la inseguridad, las elecciones anticipadas; todo lo cual ha puesto a prueba la capacidad de las autoridades electorales. Sin embargo, con el apoyo de Naciones Unidas y otros socios, los resultados han sido aceptados por la población y las elecciones se han desarrollado de forma pacífica, sin que la observación electoral de la OEA y la Unión Europea haya detectado irregularidades significativas.

Apoyo político y fortalecimiento institucional

Tras la elección de nuevas autoridades, Naciones Unidas colabora con las instituciones para apoyar la planificación y formulación de políticas de desarrollo en el país. En 2021 y 2024, agencias de Naciones Unidas ayudaron a elaborar el Plan Nacional de Desarrollo. En apoyo a la Secretaría Nacional de Planificación y los ministerios competentes, funcionarios del sistema promovieron la alineación de prioridades nacionales con la Agenda 2030 e incluyeron enfoques de derechos humanos, género e interculturalidad. Siguiendo el principio de “no dejar a nadie atrás”, se priorizó la inclusión de mujeres, niños, jóvenes, pueblos indígenas, personas con discapacidad y personas en movilidad humana.

PNUD, UNICEF y ONU Mujeres también colaboran con el Ministerio de Economía y Finanzas para alinear el presupuesto nacional con los ODS, incluyendo monitoreo del gasto y financiamiento de sistemas de protección social.

La ONU brinda asistencia técnica continua para la elaboración de estrategias, planes y políticas públicas, promoviendo siempre la integración, la coherencia y las sinergias intersectoriales. En el marco de nuestro Marco de Cooperación (2022–2026), hemos apoyado más de 140 documentos de este tipo, mediante asistencia técnica, consultas multisectoriales y generación de evidencia.

De esta forma, en base en la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad, ONU Mujeres colaboró con el Ministerio de Relaciones Exteriores en el primer Plan Nacional de Mujeres, Paz y Seguridad, firmado por 20 instituciones. ACNUDH y UNODC contribuyeron al desarrollo de la Política Pública de Rehabilitación Social con enfoque de derechos humanos, en consulta con instituciones estatales, sociedad civil, la academia, personas privadas de libertad y sus familias. En salud, OMS/OPS apoyó el desarrollo del Plan Decenal de Salud (2022–2031), que articula acciones intersectoriales para abordar los determinantes sociales de la salud y estrategias para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Salud.

Promoción de la eficiencia, transparencia y rendición de cuentas

Naciones Unidas también es un socio estratégico del Ecuador en la lucha contra la corrupción, cuyo costo anual estimado se sitúa entre 4.000 y 5.000 millones de dólares, según estimaciones del Ministerio de Economía y Finanzas (citado por medios nacionales en 2023).

Junto con la Secretaría de Integridad Pública, UNODC y PNUD apoyaron la actualización de políticas conforme a la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Más de 22.000 funcionarios fueron capacitados en ética, integridad y transparencia; 23 instituciones públicas recibieron apoyo para gestionar riesgos de corrupción y conflictos de intereses. También se desarrolló el piloto del Índice de Estado Abierto y se fortalecieron capacidades del sector judicial y entidades de supervisión financiera para investigar delitos de corrupción.

En contrataciones públicas, se brindó apoyo específico al Sistema Nacional de Contrataciones Públicas (SERCOP) para mejorar marcos regulatorios asi como las normas técnicas para fortalecer las cadenas de suministro y aumentar la transparencia. UNOPS apoyó al Ministerio de Salud y al IESS en la compra de 311 ambulancias, renovando casi por completo la flota nacional. Además de mejorar los servicios de salud de emergencia y la atención prehospitalaria para aproximadamente 10 millones de personas en todo el país, gracias a la eficiencia del proceso, se logró ahorros que permitieron adquirir un 20% adicional en ambulancias y equipamiento.
 

Leyes y derechos humanos

Pero para mí, como abogada de derechos humanos, una de las labores más gratificantes ha sido apoyar a Ecuador en el cumplimiento de sus compromisos internacionales. Ecuador es uno de los pocos países en el mundo que ha ratificado todos los principales tratados de derechos humanos, con igual jerarquía que la Constitución desde 2008. A nivel global, el país ha mostrado liderazgo en derechos de personas con discapacidad, personas mayores, empresas y derechos humanos. Ecuador mantiene una invitación abierta a los mecanismos especiales del Consejo de Derechos Humanos y cuenta con el sistema SIDERECHOS, apoyado por Naciones Unidas, para el seguimiento de recomendaciones internacionales.

No obstante, el Examen Periódico Universal de 2022 evidenció preocupaciones sobre condiciones carcelarias, uso excesivo de la fuerza, violencia de género y derechos de pueblos indígenas y otras minorías.

Trabajando en estrecha colaboración con todos los sectores de la sociedad, la ONU desempeña un importante papel en el fortalecimiento de los mecanismos de protección de derechos en el país. Gracias a un Memorando de Entendimiento con la Asamblea Nacional, Naciones Unidas brinda asistencia técnica para alinear leyes con estándares internacionales. Así, con el fin de garantizar la protección de los derechos de la niñas, niños y adolescentes, UNICEF lideró el apoyo técnico para la Ley de Primera Infancia, mientras ACNUR y OIM apoyan la actualización de la Ley de Movilidad Humana con asistencia técnica y facilitando consultas en territorio. ACNUDH colaboró con la Comisión de Seguridad en la Ley sobre Uso de la Fuerza, y con UNODC capacitó a fuerzas de seguridad en su implementación.

Diversas agencias como ACNUR, UNICEF, PNUD, ONU Mujeres y UNFPA trabajaron con la Corte Constitucional para desarrollar una caja de herramientas sobre estándares internacionales en movilidad humana, infancia y violencia de género en los procesos judiciales. Además, 1.100 funcionarios judiciales fueron capacitados en monitoreo y denuncia de violaciones graves de derechos humanos, gracias a los esfuerzos de la ONU.

Protección del espacio cívico y libertad de prensa

En una democracia, las instituciones estatales deben complementarse con una sociedad civil, fuerte y dinámica, para promover la participación ciudadana, la rendición de cuentas y el estado de derecho.  Naciones Unidas reconoce plenamente el importante rol de organizaciones sociales, medios independientes y universidades, y promueve su participación publica efectiva.

En el espíritu del Llamado a la Acción por los Derechos Humanos del Secretario General, durante los más de cuatro años de mi estancia en el país me he reunido regularmente, a nivel nacional, provincial y comunitario, con defensores de los derechos humanos y de la naturaleza. Además de promover y proteger el espacio cívico, estos diálogos han sido clave para profundizar la comprensión contextual de la ONU, en particular desde la perspectiva de los grupos minoritarios, cuyas voces he contribuido a amplificar mediante mi labor de incidencia. 

Uno de los logros ha sido el inicio del proceso con la Defensoría del Pueblo para desarrollar la primera Política Pública de Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, con apoyo de ACNUDH, PNUD y UNESCO, y financiamiento de la Cooperación Española. En esa misma línea, el ACNUDH ha fortalecido capacidades de defensores, promovido marcos de monitoreo y facilitado su participación en mecanismos como el PIDCP, el CERD y la Convención contra la Tortura.

Superar la polarización y trazar el camino a seguir

Sin embargo, la crisis institucional no puede resolverse sin abordar su contexto mas amplio. Ecuador se ha visto afectado por una profunda polarización y la falta de confianza social. En 2024, la confianza interpersonal en Ecuador era del 8%, la segunda más baja en América Latina (según Latinobarómetro). La confianza entre las personas es un factor crucial en una sociedad y su ausencia impide avanzar hacia otra etapa de desarrollo. Por lo tanto, existe una necesidad urgente de superar las divisiones entre las personas, entre los grupos sociales y políticos, fortaleciendo los vínculos que mantienen unida a la sociedad y fomentando un sentido de pertenencia e identidad compartida.

David Chávez sostiene: «Debemos restablecer la confianza en las instituciones, restableciendo su independencia y transparencia. Pero nuestro país necesita un pacto democrático nacional sobre prioridades clave». Creo que Naciones Unidas, con su experiencia en cohesión social y diálogo multisectorial, puede ser un socio clave. Ayudando a Ecuador a restablecer la cohesión social y reconstruir la confianza. Ayudando a definir una visión nacional y políticas de Estado, que trasciendan los ciclos políticos. Dando continuidad a la trayectoria de desarrollo del país y a la Agenda 2030.

Todo ello, por supuesto con instituciones sólidas, eficaces e inclusivas.